Consulta Pública
Iniciativa Para Consulta Previa a la Elaboración de la Ordenanza Municipal Reguladora de las Terrazas de Veladores
A) El Trámite de Consulta Pública Previa:
La participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, garantizada por la propia Constitución española en el artículo 105.a) más allá de constituir una exigencia legal resulta una práctica necesaria de legitimidad democrática al hacer posible que los ciudadanos/as, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses colectivos, se impliquen en la toma de decisiones públicas y, correlativamente, proporcionen a las autoridades y al personal al servicio de las administraciones públicas los elementos de juicio suficientes para garantizar no sólo la legalidad, sino también el acierto y la oportunidad de los acuerdos que se adopten.
En el procedimiento de elaboración de ordenanzas locales, regulado en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, se prevé la realización de trámites de información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias. A dicha previsión se le suma ahora lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), que incorpora un trámite obligatorio de consulta pública previa, que constituye una novedad relevante por lo que supone de refuerzo de la participación ciudadana.
El trámite de consulta pública previa a la elaboración de un proyecto de reglamento u ordenanza se encuentra regulado de manera pormenorizada en el Ayuntamiento de Jerez por la Resolución de la Alcaldía de 24 de mayo de 2018, en cuya virtud se aprobaron unas “Directrices sobre la Consulta, Audiencia, e Información Públicas a la Ciudadanía en el Procedimiento de Elaboración de Ordenanzas y Reglamentos Municipales”.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 133 de la LPACAP y la Resolución de Alcaldía de 24 de mayo de 2018, se establece la necesidad de una consulta pública previa, con anterioridad a la redacción de la Ordenanza Municipal Reguladora de las Terrazas de Veladores, para recabar la opinión tanto de las personas físicas, como de las organizaciones y asociaciones legalmente constituidas que puedan resultar potencialmente afectadas por la misma, sobre los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, sus objetivos y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
B) Problemas que se Pretenden Solucionar con la Iniciativa Normativa:
La instalación de terrazas de veladores, como complemento de la actividad que se viene ejerciendo en el interior de los establecimientos de hostelería, y de ocio y esparcimiento contribuyen a convertir los espacios públicos en lugares para la convivencia y las relaciones sociales. Pero esa tradicional imagen de las terrazas y veladores en nuestra ciudad propiciada por un clima que favorece el desarrollo de actividades al aire libre no debe esconder que, al mismo tiempo, pueden ser un foco generador de molestias de muy diversa índole.
Es por ello que debe articularse un marco normativo que evite una indebida apropiación de los espacios públicos, que garantice los intereses generales y anteponga los usos considerados preferentes, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos y el ornato público, que proteja el medio ambiente urbano, que respete las características históricas, culturales, estéticas y tradicionales de la ciudad y de cada zona. Desde el convencimiento que dicha ordenación no sólo significa un indudable beneficio para los ciudadanos en general y, en particular, para los residentes de los edificios colindantes, sino que redundará incluso para los intereses comerciales de los propios titulares de los establecimientos.
La utilización de los bienes de dominio público como calles, plazas, paseos, parques, etc… y demás obras públicas de aprovechamiento o de utilización generales, así como otras zonas de dominio privado de uso público, con destino a la prestación de servicios por parte de particulares dirigidos al público, exige el control previo y continuado por parte del Ayuntamiento, mediante la regulación administrativa de la utilización temporal de aquellos espacios con el fin de garantizar una prestación en condiciones adecuadas y ajustadas a la legalidad.
Y al servicio de estas ideas capitales se sitúa la Ordenanza Municipal Reguladora de las Terrazas de Veladores, el instrumento técnico jurídico del que se vale el Ayuntamiento para armonizar el derecho de los empresarios y profesionales a prestar determinados servicios privados, con el ineludible derecho del resto de la ciudadanía a disfrutar en su plenitud de estos espacios públicos sin que se les perturbe o restrinja en exceso en su aprovechamiento.
C) Posibles Soluciones Alternativas Regulatorias y no Regulatorias:
Atendiendo al marco normativo vigente, la solución a la situación expuesta no es posible sino a través de una solución regulatoria, concretamente a través de una ordenanza.
El artículo 29.3 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, define el uso común especial como aquel que en el que concurren circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso u otros similares y el artículo 30.2 lo sujeta a licencia. La instalación de mesas y sillas destinadas al uso complementario de establecimientos destinados al uso hostelero, con ocupación de la vía pública constituye un uso, en base a circunstancias singulares de la intensidad del mismo, que permite englobarse en el uso común especial y por tanto queda sujeto a licencia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57.1 del Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía: “El uso común especial normal se sujetará a la licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el presente Reglamento, las Ordenanzas municipales y demás normativa de aplicación”.
Y es esta misma dirección se expresa el apartado primero del artículo 11 del Decreto 155/2018, de 31 de julio, por el que se aprueba el Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos de Andalucía y se regulan sus modalidades, régimen de apertura o instalación y horarios de apertura y cierre, bajo la rúbrica “Terrazas y veladores para el consumo de bebidas y comidas en establecimientos de hostelería”, que establece lo siguiente: “Corresponde a los Ayuntamientos regular la instalación de terrazas y veladores en la vía pública y en otras zonas de dominio público, destinados exclusivamente a la consumición de bebidas y comidas, anexos o accesorios a establecimientos públicos que a tenor de lo previsto en el Catálogo tengan la clasificación de establecimientos de hostelería. De acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, la instalación estará obligatoriamente sujeta a licencia municipal, en los términos y condiciones de funcionamiento que se determinen expresamente en las correspondientes ordenanzas o disposiciones municipales, de acuerdo con lo previsto en este Decreto”. Y en los mismos términos el apartado 1 del artículo 12 en relación con las “Terrazas y veladores para el consumo de bebidas y comidas en establecimientos de ocio y esparcimiento”.
Es por ello que la opción no regulatoria no resulta posible y que la solución regulatoria debe tener naturaleza de norma jurídica, esto es, una ordenanza municipal.
D) Necesidad y Oportunidad de su Aprobación:
En atención al problema expuesto que se pretende solucionar, y la inexistencia de otra solución que no pase por la obligatoria aprobación de la correspondiente ordenanza, queda justificada la necesidad y oportunidad de su aprobación.
Ahora bien, en la actualidad en el Ayuntamiento de Jerez es de aplicación la Ordenanza Municipal Reguladora de la Instalación de Terraza de Veladores, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz el 21 de febrero de 2014, número 36, por lo que, fundamentada la “necesidad y oportunidad” de contar con una Ordenanza para regular la instalación de veladores lo que se trata ahora es de justificar por qué se debe aprobar una nueva Ordenanza.
La mencionada Ordenanza municipal se aprobó estando vigentes el Decreto 78/2002, de 26 de febrero, por el que se aprueba el Nomenclátor y el Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Orden de 25 de marzo de 2002, de la Consejería de Gobernación, por la que se regulan los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ambas normas, con más de quince años de vigencia, requerían una revisión que permitiese introducir medidas de simplificación y reducción de trabas administrativas en los requisitos y procedimientos de autorización previstos.
Con este objetivo se ha aprobado el Decreto 155/2018, de 31 de julio, por el que se aprueba el Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos de Andalucía y se regulan sus modalidades, régimen de apertura o instalación y horarios de apertura y cierre, vigente desde el 4 de Agosto de 2018 y que ha venido a sustituir a las dos normas mencionadas en el párrafo anterior.
La Disposición adicional quinta “Adaptación de las ordenanzas municipales” del Decreto 155/2018, de 31 de julio, señalaba que: “En el plazo de dieciocho meses desde la entrada en vigor del presente Decreto, los Ayuntamientos redactarán o adaptarán sus ordenanzas municipales u otras disposiciones en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, de conformidad con las prescripciones previstas en este Decreto. Durante dicho período se regirán por sus ordenanzas y disposiciones en lo que no se contradigan con este Decreto”.
La necesidad de modificar la Ordenanza municipal resultaba pues de la exigencia de adaptarla a la previsiones del Decreto en un plazo de 18 meses, plazo ya vencido.
Además, la Disposición final quinta “Adaptación normativa” de la LPACAP estableció que: “En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley”. Plazo vencido el 2 de octubre de 2017.
A este respecto el régimen sancionador de la Ordenanza municipal contenía referencias a la normativa anterior a la LPACAP que exigían, igualmente, una modificación o adaptación normativa en este ámbito.
A todo ello debemos añadir que, recientemente, el Decreto 155/2018, de 31 de julio ha sido objeto de modificación por el Decreto-ley 14/2020, por el que se establecen con carácter extraordinario y urgente medidas para la reactivación del sector de la hostelería, restauración, ocio y esparcimiento, se adoptan las medidas de apoyo a las Entidades Locales necesarias para contribuir a la apertura de playas seguras y otras medidas económicas y tributarias, ante la situación de alerta sanitaria generada por el coronavirus (COVID-19). Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, extraordinario número 30, de 27 de mayo de 2020. Y, así mismo, se debe tener muy presente el nuevo Decreto-ley 15/2020, de 9 de junio, por el que con carácter extraordinario y urgente se establecen diversas medidas dirigidas al sector del turismo así como al ámbito educativo y cultural ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19). Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, extraordinario número 35, de 9 de junio de 2020 y cuya Disposición final tercera “Modificación del Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, aprobado por Decreto 6/2012, de 17 de enero” añade una nueva Instrucción técnica IT8 al Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, aprobado por Decreto 6/2012, de 17 de enero.
A las exigencias legales comentadas se une la necesidad de establecer una regulación más completa y detallada que incorpore soluciones a los problemas que la experiencia había puesto de manifiesto.
Por todo ello, una modificación puntual de la vigente Ordenanza Municipal Reguladora de la Instalación de Terraza de Veladores no resulta lo más indicado, dada la importancia cualitativa y cuantitativa de la adaptación o adecuación que se pretende afrontar con la presente iniciativa normativa.
En aras de garantizar, entre otros, el principio de seguridad jurídica, se ha considerado que lo más oportuno es elaborar una nueva ordenanza plenamente adaptada a la realidad jurídica y que sustituya a la actual. Crear un marco normativo integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
E) Objetivos:
Los objetivos a perseguir con la futura ordenanza y que constituyen novedad respecto a la actual se concretarían en las siguientes cuestiones que se relacionan a modo indicativo y no exhaustivo:
1.- Clasificación de establecimientos.
De acuerdo con el Decreto 155/2018, de 31 de julio, en la regulación que se introduzca debe distinguirse entre:
· Terrazas y veladores para el consumo de bebidas y comidas en establecimientos de hostelería.
· Terrazas y veladores para el consumo de bebidas y comidas en establecimientos de ocio y esparcimiento.
2.- Contaminación acústica.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 12 del Decreto 155/2018, de 31 de julio, las terrazas y veladores se ubicarán, de conformidad con la normativa de protección acústica, preferentemente en áreas no declaradas zonas acústicas especiales y que además sean sectores con predominio de suelo de uso recreativo, de espectáculos, característico turístico o de otro uso terciario no previsto en el anterior, e industrial. La instalación de terrazas y veladores en zonas acústicas especiales y en sectores del territorio distintos a los anteriores deberá estar motivada en el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica aplicables al espacio interior del artículo 27 del Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, aprobado mediante Decreto 6/2012, de 17 de enero. La evaluación de su cumplimiento quedará justificada en el estudio acústico mediante la aplicación de la metodología de cálculo aprobado por la Consejería competente en materia de contaminación acústica.
3.- Horarios de apertura y cierre de las terrazas.
Es ésta una competencia municipal sujeta a los límites máximos de apertura y cierre así como de expedición de bebidas y comidas determinados por el Decreto 155/2018, de 31 de julio. Se establecerá un régimen de horarios de terrazas y veladores, de ampliación y restricción, al amparo de la nueva normativa, compatibilizando el funcionamiento de las terrazas con la aplicación de las normas vigentes en materia de contaminación acústica y medioambiental en general y garantizando el derecho a la salud y al descanso de la ciudadanía.
4.- Ocupación con veladores en calzada sobre aparcamientos.
De forma excepcional se permitirá la ocupación de zonas de aparcamiento, en el supuesto de que una acera no contara con las dimensiones mínimas, en los términos y con los requisitos exigidos en la futura Ordenanza.
5.- Cumplimiento de los objetivos de calidad acústica.
El Ayuntamiento para dar cumplimiento a los objetivos de calidad acústica y con aplicación para cada año natural, establecerá, con la antelación suficiente y difusión adecuada, unas Tablas con indicadores que determinan el número teórico máximo de veladores en distintas circunstancias, en base a un Estudio Acústico Municipal elaborado por los servicios técnicos del Área de Medio Ambiente.
6.- Procedimiento de tramitación de las solicitudes de autorización.
La futura ordenanza establecerá un procedimiento de concesión o renovación de licencia que mejore en claridad la regulación anterior, que delimite las distintas fases del expediente y la documentación que se debe aportar con expresa referencia a la forma que tiene el interesado de acreditar el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica.
7.- Régimen sancionador.
La futura ordenanza establecerá un régimen sancionador adaptado plenamente a la LPACAP que deberá recoger un cuadro de infracciones, clasificadas en leves, graves y muy graves, así como un cuadro de sanciones aplicables a las mismas, incluida en su caso otras serie de medidas accesorias.
8.- Tramitación íntegramente electrónica.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 14, apartado 3, de la LPACAP se podrá establecer la obligación de que los solicitantes de licencia para veladores se relacionen con el Ayuntamiento, exclusivamente, a través de medios electrónicos. El objetivo como señala el propio preámbulo de la LPACAP es conseguir una tramitación sin papel que “sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas.”
F) Participación en la Consulta:
En atención a lo expuesto la consulta se sustanciará de la siguiente forma:
a) Se publicará en el portal web del Ayuntamiento de Jerez (www.jerez.es).
b) Se estima la oportunidad de disponer un plazo de consulta de quince (15) días hábiles a contar desde la publicación del anuncio de apertura de esta consulta previa en el portal web del Ayuntamiento de Jerez (www.jerez.es).